当代物权法百科全书小辞典初稿929-2 (第3/5页)

机关并没有专门规定他们的土地所有权归属问题，也没有对此进行公开宣传，是悄悄地实施土地所有权国有化的。

    土地所有权与土地使用权，是两个完全不同的物权概念，前者是自主权性质的地产权，后者是他主权性质的地产权。

    至今仍然还有很多人不懂得这两个概念的等级制度，常常犯常识性的错误。只有懂得《物权法》的人，才能消除误会。

    至今仍然有许多人认为中国大陆的土地制度无比优越，殊不知，香港、澳门特别行政区的土地制度才是真正的优越。

    香港、澳门特别行政区的土地权属关系是“国家的土地所有权 私人或者单位的土地使用权”，物权关系就是这么简单。不动产登记法的对象，就是这么简单。

    中国大陆的是“国家的土地所有权 集体的土地所有权 集体的土地使用权 私人或者单位的土地使用权”，物权关系就是这么复杂。不动产登记法的对象，就是这么复杂。

    确切地说，中央支持香港、澳门特别行政区地方立法。反过来，他们的立法经验成熟后，也支持中央立法，主要是把他们的立法经验传授到大陆方面来，实现优势互补和相得益彰的好效果。

    3.最宽松型。

    西藏自治区和新疆自治区地广人稀，许多地方农牧民的自留地、自留山、宅基地面积，可以适当地比其他地方多分配一些。

    饲养牲畜的家庭，有的每户多达数十头只，有的每户多达数百头只，宅基地面积小了根本不行。牧区实行新农村建设后，地方政府和地方立法机关都必须满足牧民生活与生活需求。

    关于什么“违章建筑”之类的定义，城市地区与牧民地区应当有所区别。发展生产，改善生活，方便群众，服务人民，才是执政为民的第一要务。

    4.一般的自主权型。

    全国立法自主权最大和较大的正省部级立法机关应当不超过10个，不到总数的1/3。其余是应当是不动产制度立法和不动产登记制度立法方面的一般自主权。这只是个大概的估计数字，一般自主权正省级立法机关只会增多，不会减少，这是与全国土地管理制度和不动产登记制度越来越严格的发展趋势有很大的关系的。

    二是较大或者较重要的市人大会议及其常委会立法机关，行政级别相当于副省级，或者属于正厅级而立法权限却拟定为副省级。所谓较大或者较重要的市，分为省会市、经济特区市、特大型经济开发区和条件比较特殊的较大城市三个类型。目前，中国一共有18个副省级行政区。

    副省级城市是中华人民共和国的行政区名录之一，受省级行政区管辖，立法权限仅次于正省级行政区的立法权限。但是，就不动产登记制度立法而言，涉及到国家的经济扶持政策和土地等不动产优惠政策，这些立法权限，有可能在个别方面甚至于比国家一级行政区立法权限还略大一点。如厦门、深圳这两个经济特区享受了国家的特殊政策，与福建省和广东省的立法权限有得一比。

    目前中国共有27个省会市、4个经济特区所在地的市（深圳市、厦门市、珠海市和汕头市）、18个较大的城市。其中海南省为省级经济特区，省会海口市。香港、澳门为特别行政区（正省级），无省会。

    经国务院批准的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定享有地方性法规制定权的城市有（更新中）：唐山市、大同市、包头市、大连市、鞍山市、抚顺市、吉林市、齐齐哈尔市、青岛市、无锡市、淮南市、洛阳市、宁波市、淄博市、邯郸市、本溪市、徐州市和苏州市。

    其中，10个省会城市之哈尔滨、长春、沈阳、济南、南京、杭州、广州、武汉、成都、西安，5个计划单列市之大连、青岛、宁波、厦门、深圳，一共15个为副省部级城市。

    新疆伊犁哈萨克自治州为全国唯一的副省级州区，上海市浦东新区、天津市滨海新区为副省级区。

    一共有18个副省级行政区。经过全国人大常委会授权，也可以比照副省级城市的权限行使地方法规立法权。

    同样是地方性法规，正省级立法权优于副省级立法权，副省级立法权优于非副省级立法权。

    根据立法法的基本要求，下位法不能与上位法发生抵触，否则就不能发生效力，需要修正或者废除。

    这18个副省级行政区是全国最重要的经济区，国家在土地开发与使用政策和不动产登记制度立法方面，在不同时期具有不同的倾斜政策，经过省、自治区、直辖市立法机关和全国最高立法机关批准，可以作出个别性的调整。

    （二）注意事项

    不动产登记之地方性立法，政策性、敏感性强，对于科学性、时效性有着特殊的要求，需要注意坚持原则和把握分寸。

    1、必须坚持以原则性为主、以灵活性为辅的方针。

    就全国的发展形势来说，建立健全统一的不动产登记制度，这是一种发展趋势，也是大家共同的追求目标和必要措施。

    不动产登记之地方性立法，可以认为是过渡性的立法，不能违背《立法法》的基本原则、指导思想，也不能与建立健全统一的不动产登记制度的做法相抵触。

    地方性立法始终是过渡性、辅助性立法，不能因小失大，更不能颠倒主次。

    譬如，目前全国的立法中心在于建立健全全国统一的不动产登记制度，正在紧张有序地进行之中，不动产登记之地方性立法与全国性立法争抢地盘、抢风头，只能适可而止。否则，就是无用功的做法，也是得不偿失的结果。

    还有的地方立法也是开后门性质的。有的城市以试点小产权房进入市场自由流转“改革”为名，趁机给受让小产权房登记发证，在全国造成很不好的影响。最后被中央叫停并进行登记清理，不再进行这种开后门的做法。

    所谓小产权房，是指改革开放初期，某些农村地区的土地未经行政规划许可，利用农村土地修建的集资房。集资人，有农村居民，也有城市居民。

    倘若允许小产权房在一级市场自由流动，这对于有偿取得国有建设用地使用权的产权人是很不公平的。前者的土地使用权，是未经法定程序、未付出什么代价或者象征性付出代价而取得的，而且修建房屋时是没有合法的报批与规划手续的。后者的土地使用权，是经过法定程序、已经付出很大代价或者巨大代价而取得的，而且修建房屋时是有合法的报批与规划手续的。

    更有甚者，所谓的小产权房及其使用的建设用地，很多是以权谋私的产物，财产来源本来就不清白。倘若允许小产权房在一级市场自由流动，就会使得非法财产合法化了。总之，这种做法，既不是公平合理的，也是违法的。

    地方立法时，既要尊重历史事实，又要区别对待。一般而论，不动产登记时，可以保留小产权房的居住权，而不是登记为承认其房屋所有权。这就是“必须坚持以原则性为主、以灵活性为辅的方针”的本义之所在。

    2、不能假借地方性立法之名，行以权谋私之实。

    不动产登记之地方性立法，粗看起来是非常简单的事情，其实不然。这里面牵涉到各种各样的地权关系、产权关系、物权关系、占有关系和利益关系，要求地方立法机关运用系统工程原理与一般均衡原理，正确处理这些复杂的关系。

    长期以来，地方政府无良官